ตีความ...′เงินกู้2ล้านล.′ ขวากหนาม′รบ.ปู′
วันที่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2556 เวลา 15:46:23 น.
หมายเหตุ - มุมมองภายหลังร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ.... วงเงินกู้กว่า 2 ล้านล้านบาท ผ่านหลักการในวาระที่ 1 ซึ่งฝ่ายค้านเตรียมยื่นเรื่องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความหลังจากที่ พ.ร.บ.ฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบของสภาแล้ว
วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นักกฎหมายอิสระ
จากกรณีล่าสุดที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ว.สรรหา ได้อ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 โดยนำรายชื่อ ส.ว. 43 คน และ ส.ส. 33 คน รวม 76 คน ร่วมกันเสนอความเห็นต่อนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ประธานรัฐสภา ให้ส่งความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (ซึ่งเป็นร่างกฎหมายคนละฉบับกับกรณีการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท แต่มีความเกี่ยวเนื่องกัน) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 169, มาตรา 75 วรรค 1, มาตรา 78 วรรค 4 และ 5, มาตรา 84 วรรค 11, มาตรา 87 วรรค 1 2 และ 3 หรือไม่นั้น
ข้อสังเกตเบื้องต้น 1.กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.มีสิทธิเสนอความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาได้หรือไม่
หากพิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 แล้ว เห็นว่าการเสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายต่อประธานรัฐสภาเพื่อจะส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้นั้น จะต้องเป็นกรณีของ "ร่างพระราชบัญญัติใดที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำขึ้นทูลเกล้าฯทรงลงพระปรมาภิไธย..." ดังนั้น สำหรับกรณีร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐนั้น เมื่อได้ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว จึงสามารถเสนอความเห็นเพื่อส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ และถือเป็นกรณีที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้ทำหน้าที่ตรวจสอบอย่างเต็มที่
สำหรับร่างกฎหมายอีกฉบับที่กำลังอยู่ในความสนใจของสังคมคือร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน (วงเงิน 2 ล้านล้านบาท) อยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาและการใช้เงินดังกล่าวย่อมต้องอาศัยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐด้วยนั้น ตราบใดที่รัฐสภายังไม่ได้เห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าวสิทธิในการเสนอความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมไม่เกิดขึ้น
ข้อน่าสนใจก็คือ หากมีผู้เร่งเสนอความเห็นไปก่อน จะเกิดปัญหาตามมาว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีแนวปฏิบัติอย่างไร ข้อน่ากังวลก็คือ หากศาล ′รับเอกสาร′ ความเห็นไว้ แต่ยังไม่มีคำสั่งรับหรือไม่รับคำร้อง และศาลรอจนรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างกฎหมาย จากนั้นศาลจึงสั่งว่า ′รับคำร้อง′ หากศาลปฏิบัติเช่นนี้ จะเกิดสิ่งที่น่ากังวลในทางรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ศาลอาจลดทอนความสำคัญของการเจรจาในฝ่ายนิติบัญญัติ โดยทำให้ ส.ส. ส.ว.วางคำร้องไว้ล่วงหน้าและอาจทำให้ความพยายามในการพิจารณาแก้ไขร่างกฎหมายร่วมกันของรัฐสภามีความสำคัญน้อยลง ถือเป็นการบั่นทอนคุณค่าของฝ่ายนิติบัญญัติไปโดยปริยาย
ดังนั้น หากมี ส.ส. หรือ ส.ว.รายใดเร่งเสนอความเห็นกรณีการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทก่อนจะมีการพิจารณาเสร็จสิ้นนั้น ประธานรัฐสภาย่อมไม่อาจส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และหากส่งไปศาลก็ควรมีคำสั่งไม่รับคำร้องในชั้นนี้
2.ศาลรัฐธรรมนูญสามารถนำ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" มาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติได้หรือไม่ ในกรณีร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐนั้น กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.เห็นว่ามีบางมาตราที่ขัดแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญจึงควรวินิจฉัยว่ามีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี นักนิติศาสตร์หลายคนมีความเห็นตรงกันว่า บทบัญญัติในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" เป็นเพียง "เจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน" โดยบทบัญญัติเหล่านี้จะมีข้อความในเชิงนโยบายที่มีความหมายกว้างและเป็นการทั่วไป เช่น การใช้ถ้อยคำว่า "รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง" หรือ "สนับสนุนให้มีการใช้หลักคุณธรรม จริยธรรม และหลักธรรมาภิบาล ควบคู่กับการประกอบกิจการ" หรือ "ดำเนินการให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม" ไม่อาจชี้ได้ชัดในทางกฎหมายว่าสิ่งใดขัดแย้งต่อข้อความเหล่านี้หรือไม่
ดังนั้น การจะพิจารณาว่าสิ่งใดขัดแย้งต่อ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" หรือไม่นั้น จึงต้องอาศัยกลไกการตรวจสอบทางการเมืองเป็นการเฉพาะ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน มีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา และชี้แจงให้ชัดแจ้งว่าจะดำเนินการใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดทำรายงานแสดงผลการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาและอุปสรรคเสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้ง
น่าสังเกตว่า เคยมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันบางท่านที่เคยเขียนคำวินิจฉัยส่วนตนในทำนองที่เข้าใจได้ว่าศาลสามารถนำบทบัญญัติในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" มาเป็นประเด็นวินิจฉัยคดีได้ หากศาลทำเช่นนั้นจริง จะทำให้ศาลมีอำนาจมหาศาลสามารถยกบทบัญญัติที่มีความกว้างและเป็นการทั่วไปมาวินิจฉัยได้จนรัฐสภาไม่อาจคาดการณ์ได้เลยว่าจะ ′เดาใจ′ ศาลอย่างไร ว่ากฎหมายฉบับใดจะดีพอในสายตาของศาลหรือไม่ อันอาจจะทำให้เกิดการขยายอำนาจตุลาการที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในที่สุด
นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการปรับแก้ภาษาบางช่วงบางตอนของหมวดดังกล่าวให้เป็นภาษาที่มีลักษณะบังคับและมีเนื้อหาเจาะจง เช่น รัฐธรรมนูญ มาตรา 84 (11) (ซึ่งกลุ่ม ส.ส. และ ส.ว.ได้ยกขึ้นอ้างในกรณีด้วย) ที่บัญญัติว่า
"การดำเนินการใดที่เป็นเหตุให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐตกไปเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด จะกระทำมิได้"
ภาษาลักษณะบังคับเจาะจงเช่นนี้ ไม่ปรากฏมาก่อนในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ของรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมา และย่อมทำให้เกิดความสับสนว่า ศาลจะยกขึ้นวินิจฉัยได้หรือไม่ แต่ในหลักการแล้วภาษาลักษณะบังคับเจาะจงเช่นนี้ ย่อมเข้าใจได้ว่ามุ่งหมายให้รัฐสภาตรวจสอบการตรากฎหมายและนโยบายของคณะรัฐมนตรีให้ชัดเจนมากขึ้นเท่านั้น แต่มิได้มุ่งหมายให้ศาลยกขึ้นวินิจฉัยได้แต่อย่างใด
3.ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลได้มากน้อยเพียงใด
อีกประเด็นสำคัญที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐได้ตราขึ้นโดยถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 หรือไม่นั้น นับว่าเป็นประเด็นที่น่าสนใจและถกเถียงได้ โดยในทางหนึ่งอาจมีผู้มองว่า มาตรา 169 เป็นบทบัญญัติที่วางเงื่อนไขเกี่ยวกับการตรากฎหมายการเงินการคลังอย่างเฉพาะเจาะจง ต่างจาก "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ซึ่งศาลย่อมสามารถนำมาพิจารณาเกี่ยวกับร่างกฎหมายใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจ่ายเงินแผ่นดิน และย่อมเป็นการดีที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้พยายามตรวจสอบเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการตรากฎหมาย
ในอีกทางหนึ่ง อาจมีผู้มองว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมิได้มีสาระเป็นการจ่ายเงินแผ่นดิน เพียงแต่มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจ่ายเงินแผ่นดิน จึงมิได้เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขในการตรากฎหมาย หากแต่เป็นเรื่องการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย ดังนั้น หากจะมีประเด็นกฎหมายต้องวินิจฉัย ก็ย่อมไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ แต่อาจเป็นกรณีเขตอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระอื่นที่มีอำนาจตรวจสอบว่าการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นชอบด้วยกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่มีการทุจริตหรือไม่
ฉันใดก็ฉันนั้น หากในอนาคตจะมีการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับกรณีร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ศาลย่อมต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง และพึงระลึกว่า คำว่า "วินัยการเงินการคลัง" หรือคำอื่นๆ ที่มีความหมายกว้างและทั่วไปนั้น อาจมิได้อยู่ในเขตอำนาจของศาลที่จะรับพิจารณาได้เสมอไป
แน่นอนว่าการตรวจสอบประเด็นเหล่านี้ล้วนสำคัญยิ่ง แต่ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือ การที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพึงระวังไม่ขยายอำนาจของตนจนไปกระทบดุลพินิจทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ตลอดจนไม่ไปก้าวก่ายกระบวนการตรวจสอบของศาลอื่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นด้วย มิเช่นนั้นศาลรัฐธรรมนูญก็จะตอกย้ำความเป็น "องค์กรภิรัฐธรรมนูญ" ที่ยกตนให้อยู่เหนือหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอันเป็นหัวใจของรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจจะนำความเสื่อมกลับมาสู่ศาลรัฐธรรมนูญเองในที่สุด
นักกฎหมายอิสระ
จากกรณีล่าสุดที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ว.สรรหา ได้อ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 โดยนำรายชื่อ ส.ว. 43 คน และ ส.ส. 33 คน รวม 76 คน ร่วมกันเสนอความเห็นต่อนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ประธานรัฐสภา ให้ส่งความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (ซึ่งเป็นร่างกฎหมายคนละฉบับกับกรณีการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท แต่มีความเกี่ยวเนื่องกัน) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 169, มาตรา 75 วรรค 1, มาตรา 78 วรรค 4 และ 5, มาตรา 84 วรรค 11, มาตรา 87 วรรค 1 2 และ 3 หรือไม่นั้น
ข้อสังเกตเบื้องต้น 1.กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.มีสิทธิเสนอความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาได้หรือไม่
หากพิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 แล้ว เห็นว่าการเสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายต่อประธานรัฐสภาเพื่อจะส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้นั้น จะต้องเป็นกรณีของ "ร่างพระราชบัญญัติใดที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำขึ้นทูลเกล้าฯทรงลงพระปรมาภิไธย..." ดังนั้น สำหรับกรณีร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐนั้น เมื่อได้ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว จึงสามารถเสนอความเห็นเพื่อส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ และถือเป็นกรณีที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้ทำหน้าที่ตรวจสอบอย่างเต็มที่
สำหรับร่างกฎหมายอีกฉบับที่กำลังอยู่ในความสนใจของสังคมคือร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน (วงเงิน 2 ล้านล้านบาท) อยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาและการใช้เงินดังกล่าวย่อมต้องอาศัยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐด้วยนั้น ตราบใดที่รัฐสภายังไม่ได้เห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าวสิทธิในการเสนอความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมไม่เกิดขึ้น
ข้อน่าสนใจก็คือ หากมีผู้เร่งเสนอความเห็นไปก่อน จะเกิดปัญหาตามมาว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีแนวปฏิบัติอย่างไร ข้อน่ากังวลก็คือ หากศาล ′รับเอกสาร′ ความเห็นไว้ แต่ยังไม่มีคำสั่งรับหรือไม่รับคำร้อง และศาลรอจนรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างกฎหมาย จากนั้นศาลจึงสั่งว่า ′รับคำร้อง′ หากศาลปฏิบัติเช่นนี้ จะเกิดสิ่งที่น่ากังวลในทางรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ศาลอาจลดทอนความสำคัญของการเจรจาในฝ่ายนิติบัญญัติ โดยทำให้ ส.ส. ส.ว.วางคำร้องไว้ล่วงหน้าและอาจทำให้ความพยายามในการพิจารณาแก้ไขร่างกฎหมายร่วมกันของรัฐสภามีความสำคัญน้อยลง ถือเป็นการบั่นทอนคุณค่าของฝ่ายนิติบัญญัติไปโดยปริยาย
ดังนั้น หากมี ส.ส. หรือ ส.ว.รายใดเร่งเสนอความเห็นกรณีการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทก่อนจะมีการพิจารณาเสร็จสิ้นนั้น ประธานรัฐสภาย่อมไม่อาจส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และหากส่งไปศาลก็ควรมีคำสั่งไม่รับคำร้องในชั้นนี้
2.ศาลรัฐธรรมนูญสามารถนำ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" มาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติได้หรือไม่ ในกรณีร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐนั้น กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.เห็นว่ามีบางมาตราที่ขัดแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญจึงควรวินิจฉัยว่ามีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี นักนิติศาสตร์หลายคนมีความเห็นตรงกันว่า บทบัญญัติในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" เป็นเพียง "เจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน" โดยบทบัญญัติเหล่านี้จะมีข้อความในเชิงนโยบายที่มีความหมายกว้างและเป็นการทั่วไป เช่น การใช้ถ้อยคำว่า "รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง" หรือ "สนับสนุนให้มีการใช้หลักคุณธรรม จริยธรรม และหลักธรรมาภิบาล ควบคู่กับการประกอบกิจการ" หรือ "ดำเนินการให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม" ไม่อาจชี้ได้ชัดในทางกฎหมายว่าสิ่งใดขัดแย้งต่อข้อความเหล่านี้หรือไม่
ดังนั้น การจะพิจารณาว่าสิ่งใดขัดแย้งต่อ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" หรือไม่นั้น จึงต้องอาศัยกลไกการตรวจสอบทางการเมืองเป็นการเฉพาะ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน มีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา และชี้แจงให้ชัดแจ้งว่าจะดำเนินการใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดทำรายงานแสดงผลการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาและอุปสรรคเสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้ง
น่าสังเกตว่า เคยมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันบางท่านที่เคยเขียนคำวินิจฉัยส่วนตนในทำนองที่เข้าใจได้ว่าศาลสามารถนำบทบัญญัติในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" มาเป็นประเด็นวินิจฉัยคดีได้ หากศาลทำเช่นนั้นจริง จะทำให้ศาลมีอำนาจมหาศาลสามารถยกบทบัญญัติที่มีความกว้างและเป็นการทั่วไปมาวินิจฉัยได้จนรัฐสภาไม่อาจคาดการณ์ได้เลยว่าจะ ′เดาใจ′ ศาลอย่างไร ว่ากฎหมายฉบับใดจะดีพอในสายตาของศาลหรือไม่ อันอาจจะทำให้เกิดการขยายอำนาจตุลาการที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในที่สุด
นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการปรับแก้ภาษาบางช่วงบางตอนของหมวดดังกล่าวให้เป็นภาษาที่มีลักษณะบังคับและมีเนื้อหาเจาะจง เช่น รัฐธรรมนูญ มาตรา 84 (11) (ซึ่งกลุ่ม ส.ส. และ ส.ว.ได้ยกขึ้นอ้างในกรณีด้วย) ที่บัญญัติว่า
"การดำเนินการใดที่เป็นเหตุให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐตกไปเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด จะกระทำมิได้"
ภาษาลักษณะบังคับเจาะจงเช่นนี้ ไม่ปรากฏมาก่อนในหมวด "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ของรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมา และย่อมทำให้เกิดความสับสนว่า ศาลจะยกขึ้นวินิจฉัยได้หรือไม่ แต่ในหลักการแล้วภาษาลักษณะบังคับเจาะจงเช่นนี้ ย่อมเข้าใจได้ว่ามุ่งหมายให้รัฐสภาตรวจสอบการตรากฎหมายและนโยบายของคณะรัฐมนตรีให้ชัดเจนมากขึ้นเท่านั้น แต่มิได้มุ่งหมายให้ศาลยกขึ้นวินิจฉัยได้แต่อย่างใด
3.ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลได้มากน้อยเพียงใด
อีกประเด็นสำคัญที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐได้ตราขึ้นโดยถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 หรือไม่นั้น นับว่าเป็นประเด็นที่น่าสนใจและถกเถียงได้ โดยในทางหนึ่งอาจมีผู้มองว่า มาตรา 169 เป็นบทบัญญัติที่วางเงื่อนไขเกี่ยวกับการตรากฎหมายการเงินการคลังอย่างเฉพาะเจาะจง ต่างจาก "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ซึ่งศาลย่อมสามารถนำมาพิจารณาเกี่ยวกับร่างกฎหมายใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจ่ายเงินแผ่นดิน และย่อมเป็นการดีที่กลุ่ม 76 ส.ส. ส.ว.ได้พยายามตรวจสอบเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการตรากฎหมาย
ในอีกทางหนึ่ง อาจมีผู้มองว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมิได้มีสาระเป็นการจ่ายเงินแผ่นดิน เพียงแต่มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจ่ายเงินแผ่นดิน จึงมิได้เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขในการตรากฎหมาย หากแต่เป็นเรื่องการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย ดังนั้น หากจะมีประเด็นกฎหมายต้องวินิจฉัย ก็ย่อมไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ แต่อาจเป็นกรณีเขตอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระอื่นที่มีอำนาจตรวจสอบว่าการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นชอบด้วยกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่มีการทุจริตหรือไม่
ฉันใดก็ฉันนั้น หากในอนาคตจะมีการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับกรณีร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ศาลย่อมต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง และพึงระลึกว่า คำว่า "วินัยการเงินการคลัง" หรือคำอื่นๆ ที่มีความหมายกว้างและทั่วไปนั้น อาจมิได้อยู่ในเขตอำนาจของศาลที่จะรับพิจารณาได้เสมอไป
แน่นอนว่าการตรวจสอบประเด็นเหล่านี้ล้วนสำคัญยิ่ง แต่ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือ การที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพึงระวังไม่ขยายอำนาจของตนจนไปกระทบดุลพินิจทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ตลอดจนไม่ไปก้าวก่ายกระบวนการตรวจสอบของศาลอื่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นด้วย มิเช่นนั้นศาลรัฐธรรมนูญก็จะตอกย้ำความเป็น "องค์กรภิรัฐธรรมนูญ" ที่ยกตนให้อยู่เหนือหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอันเป็นหัวใจของรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจจะนำความเสื่อมกลับมาสู่ศาลรัฐธรรมนูญเองในที่สุด
วราเทพ รัตนากรรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
ต้องยืนยันอีกครั้งว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญอย่างแน่นอน เพราะรัฐบาลได้ดำเนินการตามแนวทางที่กฎหมายกำหนดทุกอย่าง ส่วนที่มีผู้จะไปยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ก็เป็นสิทธิที่สามารถทำได้ เชื่อมั่นว่าศาลรัฐธรรมนูญคงจะได้พิจารณาอย่างตรงไปตรงมากับการวินิจฉัยในเรื่องนี้ สำหรับประเด็นเกี่ยวกับการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน โดยไม่ใช้เงินในงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ประชาชนสงสัย ก็ต้องขอชี้แจงว่า หากเกิดความผันผวนทางการเมืองก็อาจทำให้การนำเงินไปใช้สะดุดลงได้ และงบประมาณรายจ่ายประจำปียังต้องมีการลงทุนในด้านอื่นๆ อีก เช่น การศึกษา การพัฒนาคน ดังนั้น การออก พ.ร.บ.กู้เงินจะสามารถช่วยสร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุน และมั่นใจได้ว่าโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจะได้ดำเนินการได้อย่างต่อเนื่อง
ส่วนที่มีการตั้งข้อสังเกตว่าการออกพระราชบัญญัตินี้เป็นการตีเช็คเปล่า คงต้องยืนยันว่าไม่ได้เป็นการตีเช็คเปล่า เพราะที่ผ่านมาการออกพระราชกำหนดแต่ละครั้ง มีเพียงเอกสารที่เรียกว่าเป็นมาตราและไม่มีโครงการรายละเอียดใดๆ ให้สภาพิจารณาเลย การที่รัฐบาลเลือกที่จะออกมาเป็นพระราชบัญญัติ เพราะรัฐบาลเห็นปัญหาแล้วว่าสภานี้รับไม่ได้กับการที่จะไปขออนุมัติขอเงินกู้ เพราะฉะนั้นรัฐบาลจึงเลือกที่จะออกมาเป็นพระราชบัญญัติ เพื่อที่จะให้สภาได้พิจารณาในรายละเอียด และมีการแปรญัตติได้ก่อนที่จะให้ความเห็นชอบได้พิจารณาอย่างถี่ถ้วน การที่รัฐบาลทำบัญชีแนบท้ายเข้าไปนั้นเป็นหลักประกันว่าการจะแก้ไขใดๆ โดยรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารนี้ไม่สามารถทำได้ เนื่องจากบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้เรากำหนดยุทธศาสตร์ว่าแผนงานที่จะดำเนินการ คือเรื่องของการคมนาคมขนส่ง และการคมนาคมขนส่งระบุชัดเจนว่ามีเรื่องอะไรบ้าง ดังนั้นในอนาคตใครก็ตามเข้ามาเป็นรัฐบาลแล้วเปลี่ยนแปลงตามอำเภอใจ เลือกโครงการนี้เข้า โครงการนั้นออก คิดว่าประชาชนหรือว่าสภาที่มีเอกสารโครงการทั้งหมดก็คงไม่ยอมปล่อยให้ไปดำเนินการอย่างไรตามใจชอบอย่างแน่นอน
สำหรับขั้นตอนภายหลังจาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทผ่านวาระแรกไปแล้ว ในชั้นกรรมาธิการการแปรญัตติก็สามารถดำเนินการได้ตามปกติเหมือนกับกฎหมายอื่นๆ ทั่วไป แต่ทั้งนี้จะต้องเสนอความเห็นกับสภาผู้แทนราษฎรว่ามีเหตุและมีผลอย่างไรในการแปรญัตติ ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากเห็นด้วย เป็นไปตามข้อเสนอของผู้แปรญัตตินั้น แต่ถ้าไม่เห็นด้วย กลับไปเป็นตามร่างเดิม ส่วนประเด็นเรื่องความโปร่งใสของการเบิกจ่ายเงินในโครงการ 2 ล้านล้านบาทนั้น รัฐบาลได้คำนึงถึงเรื่องนี้เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะการประกาศราคากลาง อีกทั้งนายกรัฐมนตรีได้ย้ำในความโปร่งใสอย่างต่อเนื่อง จะมีการวัดผลของโครงการ โดยแต่ละหน่วยงานจะต้องเสนอเรื่องเสนอโครงการต่างๆ และเมื่อสิ้นปีงบประมาณจะต้องรายงานผลต่อสภาทุกปี ทำให้มีการตรวจสอบต่อเนื่อง นอกจากนี้ จะมีประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยเฉพาะกรรมาธิการสามารถเรียกตรวจสอบได้ทุกคณะอยู่แล้ว ส่วนหลายฝ่ายเกรงว่า พ.ร.บ.ดังกล่าวจะสร้างหนี้ให้ประชาชนในอีก 50 ปีนั้น อยากให้ดูทั้ง 2 ด้าน โดยเฉพาะระบบการขนส่งถือว่าเป็นทรัพย์สินที่จะสร้างรายได้ด้วย รัฐบาลไม่ได้กู้เงินมาแจก แต่เมื่อสร้างเสร็จแล้วทรัพย์สินจะอยู่กับประเทศเป็นร้อยๆ ปี สิ่งเหล่านี้ถือเป็นการสร้างประโยชน์ให้กับประเทศเป็นอย่างมาก
ต้องยืนยันอีกครั้งว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญอย่างแน่นอน เพราะรัฐบาลได้ดำเนินการตามแนวทางที่กฎหมายกำหนดทุกอย่าง ส่วนที่มีผู้จะไปยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ก็เป็นสิทธิที่สามารถทำได้ เชื่อมั่นว่าศาลรัฐธรรมนูญคงจะได้พิจารณาอย่างตรงไปตรงมากับการวินิจฉัยในเรื่องนี้ สำหรับประเด็นเกี่ยวกับการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน โดยไม่ใช้เงินในงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ประชาชนสงสัย ก็ต้องขอชี้แจงว่า หากเกิดความผันผวนทางการเมืองก็อาจทำให้การนำเงินไปใช้สะดุดลงได้ และงบประมาณรายจ่ายประจำปียังต้องมีการลงทุนในด้านอื่นๆ อีก เช่น การศึกษา การพัฒนาคน ดังนั้น การออก พ.ร.บ.กู้เงินจะสามารถช่วยสร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุน และมั่นใจได้ว่าโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจะได้ดำเนินการได้อย่างต่อเนื่อง
ส่วนที่มีการตั้งข้อสังเกตว่าการออกพระราชบัญญัตินี้เป็นการตีเช็คเปล่า คงต้องยืนยันว่าไม่ได้เป็นการตีเช็คเปล่า เพราะที่ผ่านมาการออกพระราชกำหนดแต่ละครั้ง มีเพียงเอกสารที่เรียกว่าเป็นมาตราและไม่มีโครงการรายละเอียดใดๆ ให้สภาพิจารณาเลย การที่รัฐบาลเลือกที่จะออกมาเป็นพระราชบัญญัติ เพราะรัฐบาลเห็นปัญหาแล้วว่าสภานี้รับไม่ได้กับการที่จะไปขออนุมัติขอเงินกู้ เพราะฉะนั้นรัฐบาลจึงเลือกที่จะออกมาเป็นพระราชบัญญัติ เพื่อที่จะให้สภาได้พิจารณาในรายละเอียด และมีการแปรญัตติได้ก่อนที่จะให้ความเห็นชอบได้พิจารณาอย่างถี่ถ้วน การที่รัฐบาลทำบัญชีแนบท้ายเข้าไปนั้นเป็นหลักประกันว่าการจะแก้ไขใดๆ โดยรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารนี้ไม่สามารถทำได้ เนื่องจากบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้เรากำหนดยุทธศาสตร์ว่าแผนงานที่จะดำเนินการ คือเรื่องของการคมนาคมขนส่ง และการคมนาคมขนส่งระบุชัดเจนว่ามีเรื่องอะไรบ้าง ดังนั้นในอนาคตใครก็ตามเข้ามาเป็นรัฐบาลแล้วเปลี่ยนแปลงตามอำเภอใจ เลือกโครงการนี้เข้า โครงการนั้นออก คิดว่าประชาชนหรือว่าสภาที่มีเอกสารโครงการทั้งหมดก็คงไม่ยอมปล่อยให้ไปดำเนินการอย่างไรตามใจชอบอย่างแน่นอน
สำหรับขั้นตอนภายหลังจาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทผ่านวาระแรกไปแล้ว ในชั้นกรรมาธิการการแปรญัตติก็สามารถดำเนินการได้ตามปกติเหมือนกับกฎหมายอื่นๆ ทั่วไป แต่ทั้งนี้จะต้องเสนอความเห็นกับสภาผู้แทนราษฎรว่ามีเหตุและมีผลอย่างไรในการแปรญัตติ ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากเห็นด้วย เป็นไปตามข้อเสนอของผู้แปรญัตตินั้น แต่ถ้าไม่เห็นด้วย กลับไปเป็นตามร่างเดิม ส่วนประเด็นเรื่องความโปร่งใสของการเบิกจ่ายเงินในโครงการ 2 ล้านล้านบาทนั้น รัฐบาลได้คำนึงถึงเรื่องนี้เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะการประกาศราคากลาง อีกทั้งนายกรัฐมนตรีได้ย้ำในความโปร่งใสอย่างต่อเนื่อง จะมีการวัดผลของโครงการ โดยแต่ละหน่วยงานจะต้องเสนอเรื่องเสนอโครงการต่างๆ และเมื่อสิ้นปีงบประมาณจะต้องรายงานผลต่อสภาทุกปี ทำให้มีการตรวจสอบต่อเนื่อง นอกจากนี้ จะมีประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยเฉพาะกรรมาธิการสามารถเรียกตรวจสอบได้ทุกคณะอยู่แล้ว ส่วนหลายฝ่ายเกรงว่า พ.ร.บ.ดังกล่าวจะสร้างหนี้ให้ประชาชนในอีก 50 ปีนั้น อยากให้ดูทั้ง 2 ด้าน โดยเฉพาะระบบการขนส่งถือว่าเป็นทรัพย์สินที่จะสร้างรายได้ด้วย รัฐบาลไม่ได้กู้เงินมาแจก แต่เมื่อสร้างเสร็จแล้วทรัพย์สินจะอยู่กับประเทศเป็นร้อยๆ ปี สิ่งเหล่านี้ถือเป็นการสร้างประโยชน์ให้กับประเทศเป็นอย่างมาก
(ที่มา:มติชนรายวัน 31 มีนาคม 2556)
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น